Leestijd: 4 minuten

dit artikel is geschreven met behulp van kunstmatige intelligentie (AI)

Hieronder staat een artikel dat het advies uit 2018 naast de huidige ontwikkeling van het Nationaal Leerplan zet. Ik heb daarbij bewust onderscheid gemaakt tussen wat Pels Rijcken daadwerkelijk concludeerde en wat daar anno 2026 juridisch wel en niet uit volgt.

Landsadvocaat waarschuwde CBR al in 2018: geen wettelijke taak bij rijopleiding B

Een juridisch advies van Pels Rijcken uit 2018 werpt nieuw licht op de huidige plannen voor het Nationaal Leerplan Rijopleiding B. De landsadvocaat concludeerde destijds dat het CBR geen wettelijke taak heeft bij de opleiding van bestuurders voor rijbewijs B, geen toezichtstaak heeft op rijscholen en opleiders en zich niet zelfstandig een certificerende rol kan aanmeten. Juist nu de overheid werkt aan een wettelijk stelsel rond het Nationaal Leerplan is dat advies opnieuw bijzonder relevant.

Het advies, getiteld Relatie tussen CBR en opleiders, werd op 20 november 2018 opgesteld voor het CBR. Het document werd jaren later openbaar via een Woo-procedure.

De conclusie van Pels Rijcken laat weinig ruimte voor misverstanden over de toenmalige wettelijke situatie. Het CBR had volgens de landsadvocaat geen wettelijke opdracht om zich met de opleiding van automobilisten te bemoeien.

In paragraaf 2.2 staat:

“Het CBR heeft geen taken toebedeeld gekregen op het gebied van de opleiding van bestuurders voor een rijbewijs B.”

Daar blijft het niet bij. Pels Rijcken constateert eveneens dat het CBR niet de taak heeft gekregen toezicht te houden op rijscholen en opleiders. De parlementaire geschiedenis van de Wegenverkeerswet 1994 wordt daarbij als onderbouwing gebruikt.

De landsadvocaat concludeert vervolgens:

“Uit bovenstaande volgt dan ook dat het CBR geen directe bevoegdheid heeft ten aanzien van rijscholen en opleiders.”

Die conclusie past bij het algemene juridische uitgangspunt voor zelfstandige bestuursorganen: zij hebben een zogenoemde gesloten huishouding. In de Aanwijzingen voor de regelgeving staat dat een zbo geen bestuurstaken verricht die niet bij of krachtens de wet zijn opgedragen. Wetten overheids.nl

Ook certificering behoort niet vanzelfsprekend tot CBR-taak

Pels Rijcken onderzocht vervolgens of het CBR rijscholen of opleiders zou kunnen certificeren.

Ook daar stuitte het CBR op de grenzen van zijn wettelijke bevoegdheden. De landsadvocaat wees erop dat de wet het CBR op sommige andere terreinen uitdrukkelijk bevoegdheden geeft rond opleidingen en certificering. Een vergelijkbare wettelijke grondslag voor de gewone rijopleiding B ontbrak echter.

Dat onderscheid is essentieel: het feit dat het CBR wettelijke bevoegdheden heeft rond examinering, betekent niet automatisch dat het ook bevoegd is de voorafgaande rijopleiding te organiseren, certificeren of controleren.

Voor rijinstructeurs ligt bovendien een belangrijke wettelijke rol bij IBKI. Dat instituut is onder meer belast met de examinering van rijinstructeurs. Ook in overheidsoverzichten wordt Stichting VAM/IBKI afzonderlijk van het CBR genoemd, met als taak onder andere het afnemen van het examen voor rijinstructeurs. Bert Hubert

Zelfs een stichting was volgens Pels Rijcken geen ontsnappingsroute

Een opmerkelijk onderdeel van het advies betreft de mogelijkheid om certificering buiten het CBR onder te brengen.

Pels Rijcken waarschuwde dat het ontbreken van een wettelijke taak niet eenvoudig kon worden omzeild door daarvoor bijvoorbeeld een aparte stichting op te richten.

De kern daarvan is juridisch belangrijk: een bevoegdheid die de wet niet aan een bestuursorgaan heeft gegeven, ontstaat niet vanzelf door de activiteit via een andere juridische constructie uit te voeren.

Wel zag Pels Rijcken ruimte voor een beperktere rol. Het CBR zou vanuit zijn expertise bijvoorbeeld betrokken kunnen zijn als deskundige of waarnemer bij een certificeringsregeling van de branche. Dat is wezenlijk iets anders dan zelf de normen bepalen, opleiders certificeren of toezicht houden.

Landsadvocaat waarschuwde zelfs voor verschillen bij reserveren examens

Misschien nog opvallender is wat Pels Rijcken schreef over het geven van voordelen aan gecertificeerde rijscholen.

Volgens het advies ontbrak de daarvoor noodzakelijke toezichtrelatie tussen het CBR en opleiders. Pels Rijcken noemt daarbij zelfs het reserveren van praktijkexamens.

De landsadvocaat vond het aanbieden van een goede opleiding op zichzelf geen goede grond om verschillen tussen rijscholen te maken in de mogelijkheden om examens te reserveren.

Dat onderwerp bleek later allerminst theoretisch. In 2022 maakte het CBR bijvoorbeeld plannen bekend voor een prestatieladder. Rijscholen met zeer goede resultaten zouden extra reserveringsmogelijkheden kunnen krijgen, terwijl bij slecht presterende rijscholen uiteindelijk de mogelijkheid om examens te reserveren kon worden geblokkeerd. CBR

Daarmee is het advies uit 2018 ook vanuit historisch perspectief relevant.

En dan komt het Nationaal Leerplan

Sindsdien is de situatie echter in beweging gekomen.

Het Nationaal Leerplan Rijopleiding B is ontwikkeld als onderdeel van de hervorming van de rijschoolbranche. In de officiële stukken wordt gesproken over kerndoelen die uiteindelijk de wettelijke kaders voor de inhoud van de rijopleiding moeten vormen. Ook wordt nadrukkelijk een verbinding gelegd tussen het leerplan, de opleiding van rijinstructeurs en de toetsing door IBKI. Rijksoverheid

In Kamerstukken wordt inmiddels bovendien expliciet gesproken over een toekomstige toezichtstaak van IBKI:

“Tot slot werkt IBKI aan het toezicht op de naleving van het Nationaal Leerplan Rijopleiding B door de rijinstructeur.”

Daarna moet de benodigde wet- en regelgeving worden aangepast. Eerste Kamer

En precies daar zit een cruciaal juridisch verschil.

Advies uit 2018 betekent niet dat de wet nooit gewijzigd kan worden

Het zou te ver gaan om uit het advies van Pels Rijcken te concluderen dat het CBR nooit een rol bij de rijopleiding B zou mogen krijgen.

De wetgever kan immers nieuwe taken en bevoegdheden creëren.

Het advies uit 2018 zegt iets anders, maar juridisch minstens zo belangrijks: zonder wettelijke grondslag mocht het CBR die rol niet zelfstandig naar zich toe trekken.

Wanneer de overheid het CBR in het nieuwe stelsel bevoegdheden wil geven die het in 2018 volgens de landsadvocaat niet bezat, moet daarom nauwkeurig worden bekeken welke nieuwe bevoegdheden daadwerkelijk in de wet worden vastgelegd.

Dat geldt bijvoorbeeld voor vragen als: wie stelt de inhoud van het leerplan vast, wie houdt toezicht op naleving, wie erkent opleiders of instructeurs, mag het CBR voorwaarden verbinden aan toegang tot zijn reserveringssysteem en mogen rijscholen verschillend worden behandeld afhankelijk van hun deelname aan of naleving van het nieuwe stelsel?

Dat zijn niet alleen beleidsvragen. Het zijn bevoegdheidsvragen.

Opmerkelijke tegenstelling

Daarmee ontstaat een opmerkelijke historische tegenstelling.

In 2018 liet het CBR zelf juridisch onderzoeken hoe ver zijn bevoegdheden tegenover rijscholen reikten. Het antwoord van de landsadvocaat was helder: opleiding B, toezicht op rijscholen en certificering van opleiders behoorden niet tot de wettelijke taken van het CBR.

Acht jaar later werkt de overheid aan een stelsel waarin de rijopleiding veel sterker wordt gereguleerd en opleiding, toetsing, examinering en toezicht nadrukkelijk met elkaar worden verbonden. De officiële stukken over het Nationaal Leerplan laten zien dat daarvoor juist aanpassing van wet- en regelgeving noodzakelijk is. Rijksoverheid

Daarom verdient het Pels Rijcken-advies opnieuw aandacht van de Tweede Kamer.

Niet omdat een juridisch advies uit 2018 toekomstige wetgeving kan tegenhouden, maar omdat het glashelder maakt waar de wettelijke grens oorspronkelijk lag.

En daarmee ontstaat een eenvoudige maar belangrijke vraag voor de politiek:

Welke bevoegdheden die het CBR volgens de landsadvocaat in 2018 niet had, wil de minister straks alsnog wettelijk aan het CBR geven — en waarom?

Officieel Nationaal Leerplan Rijopleiding B – Rijksoverheid

Kamerstukken over Nationaal Leerplan en toezicht door IBKI